نگاهی به طرح «لزوم شفافیت آرای نظام تقنینی»

شفافیت آرای نمایندگان مجلس موضوعی است که در چند هفته گذشته بحث‌های فراوانی را در محافل عمومی و نخبگانی کشور به وجود آورده‌است. از زمانی که محمدجواد فتحی،‌ نماینده اصلاح‌طلب شهر تهران، برای اولین بار طرح «شفافیت آراء نمایندگان مجلس» را در آذرماه سال 1396 به مجلس ارائه داد، طرح‌های مختلفی در این رابطه ارائه شدند اما هیچ‌کدام از آن‌ها به سرانجام مطلوبی نرسیدند. موافقان و مخالفان طرح شفافیت آراء استدلال‌های مختلفی در این رابطه داشته‌اند. یکی از سوالاتی که مخالفان در رابطه با این طرح‌ها بیان می‌کنند این است که چرا تنها به شفافیت آراء نمایندگان مجلس پرداخته‌ شده و شفافیت سایر نهادهای تصمیم‌گیر کشور مدنظر قرار نگرفته است. برپایه‌ی همین پرسش، برخی از مخالفان طرح‌های گذشته، طرحی جدید با عنوان «شفافیت آرای نظام تقنینی» به مجلس ارائه کردند. این طرح تنها یک ماده واحده و یک تبصره دارد. بدون شک هر اقدامی در زمینه شفافیت آرا (چه مجلس و چه سایر نهادهای قانونی) اقدام مبارک و قابل تقدیری است. اندیشکده شفافیت برای ایران نیز از سال‌های گذشته تیمی با عنوان نظامات شورایی ایجاد کرده و به دنبال شفافیت در همه نهادهای شورایی و تقنینی کشور بوده و این موضوع برای اندیشکده از اولویت بالایی برخوردار بوده است.

البته این پرسش، پاسخ بسیار ساده‌ای دارد. نسبت مردم با نمایندگان مجلس یک نسبت مستقیم و بدون واسطه است. ما از نماینده خود مطالبه شفافیت می‌کنیم، نماینده ما نیز وظیفه دارد از سایر نهادهایی که دسترسی مردم به آن‌ها سخت‌تر و گاها صرفا از طریق مجلس شورای اسلامی میسر است مطالبه شفافیت کند. چون نسبت ما در نهادهای انتصابی یا نهادهای دیگر غیر از مجلس شورای اسلامی نسبت درجه‌ی دوم است. ما قطعا به دنبال شفافیت در همه نهادها هستیم اما در اولین سطح و رده، مجلس شورای اسلامی قرار دارد چرا که مردم بی‌واسطه با آن ارتباط دارند. علاوه بر این مجلس شورای اسلامی در قانون اساسی از اختیارات بالایی برخوردار است و می‌تواند در حدود مقرر در قانون اساسی برای سایر نهاد‌ها نیز در حوزه‌ی شفافیت قانون‌گذاری انجام دهد. مجلس نقطه شروع شفافیت آراست اما قطعا نقطه پایان آن نیست!

در ادامه به بررسی بیشتر طرح‌ مذکور با رویکرد تخصصی بدون توجه به جهت‌گیری‌های سیاسی و نیت‌خوانی طراحان این طرح پرداخته‌ شده‌است.

طرح «شفافیت آرای نظام تقنینی» با اشکالات متعددی روبروست که درصورت عدم رفع آن‌ها در کمیسیون تدوین آیین‌نامه داخلی، قطعا تصویب و اجرای آن با بن‌بست‌های زیادی روبرو خواهد‌شد. برخی از ایرادات مربوط به این طرح ایرادات شکلی و نگارشی است که در این نوشتار به آن‌ها نمی‌پردازیم اما سایر ایرادات که ماهیت حقوقی طرح را با چالش مواجه می‌کند در زیر به اختصار بیان می‌شود.

1. مشکل اول این طرح به مغایرت آن با برخی از اصول قانون اساسی از جمله اصول 108 و 112 برمی‌گردد. در اصل 108 قانون اساسی تصریح شده که آیین‌نامه داخلی مجلس خبرگان رهبری منحصرا توسط خود آن‌ها قابل تغییر است. همچنین اصل 112 صلاحیت انتشار مذاکرات و آراء مجمع تشخیص مصلحت نظام را در صلاحیت خود آن مجمع می‌داند.

این بدین معناست که مجلس شورای اسلامی  مطابق قانون اساسی اساسا حق ورود به آیین نامه داخلی مجلس خبرگان رهبری و مجمع تشخیص مصلحت نظام را ندارد. حال آنکه در این طرح بحث شفافیت آراء نمایندگان مجلس خبرگان رهبری و مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز مطرح شده است. بنابراین این طرح از لحاظ قانون اساسی دارای ایراد است. درصورت برطرف نشدن این ایراد در کمیسیون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، کلیت طرح در صحن علنی مجلس یا شورای نگهبان رد خواهد شد.

2. مشکل دوم این طرح با توجه به اصل ۶۵ قانون اساسی وجود مناقشه در حوزه‌ی کمیت ارا برای تصویب این طرح است. در اصل 65 قانون اساسی بیان شده که آیین‌نامه‌ داخلی مجلس شورای اسلامی باید به تصویب دو سوم نمایندگان مجلس برسد. حال در این طرح ما با یک ماده واحده مواجه هستیم که در آن هم تغییر آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی مطرح شده و هم سایر نهادها مانند شورای نگهبان، هیئت وزیران و … . اکنون سوال این‌جاست که تصویب این طرح در صحن مجلس، به رای دو سوم نمایندگان نیاز دارد یا همان رای حداکثری کافی خواهد بود. این اشکال مادامی که این طرح تنها از یک ماده واحده تشکیل شده باشد پابرجا خواهد بود لذا لازم است کمیسیون تدوین آیین‌نامه داخلی موضوع شفافیت آراء مجلس شورای اسلامی را در ماده‌ی جداگانه‌ای اضافه کند.
3. اشکال سوم این طرح، ایجاد تکلیف قانونی برای نهادهای مختلف بدون در نظر گرفتن محل تامین منابع و اقتضائات خاص آن سازمان‌ها است. در واقع این طرح تکلیف مالایطاقی را بر دوش شوراهای شهر و روستا می‌گذارد. همانگونه که در این ماده واحده آمده، تمامی نهادهای ذکر شده می‌بایست مشروح مذاکرات خود را در سامانه‌های اینترنتی بارگذاری کنند. شاید نمایندگان محترمی که این طرح را تدوین کرده‌اند با میزان هزینه‌ راه‌اندازی سامانه‌ها و پیاده سازی مشروح مذاکرات آشنا نباشند. سوال اینجاست که مگر چه تعداد از شوراهای روستا و شهر کشور یک سامانه اینترنتی فعال دارند، چه رسد به به‌روزرسانی دائمی مشروح مذاکرات آن‌ها. هزینه پیاده کردن و تدوین مشروح مذاکرات شوراهای شهر و روستا به‌قدری برای این شوراها زیاد است که اساسا اجرای این قانون را غیرممکن می‌سازد. طبیعتا تصویب قانونی که قابلیت اجرا ندارد،  امری غیرحکیمانه است.

ازطرفی با توجه به نقش موثر کمیسیون‌های مجلس شورای اسلامی در تدوین و اصلاح طرح‌ها و لوایح و همچنین فرآیند‌های نظارتی مجلس، انتشار مشروح مذاکرات و آراء این کمیسیون‌ها قطعا اولویت بالاتری نسبت به شوراهای روستا‌ها دارد. متاسفانه این اقدام که مطابق با برخی  تفاسیر از اصل 69 قانون اساسی (که برمبنای مشروح مذاکرات قانون اساسی انجام شده است) جزو وظایف مجلس شورای اسلامی‌است، که به دلیل غفلت از اهمیت آن و عدم مطالبه‌ی عمومی و هم‌چنین به بهانه‌ی هزینه‌های گزاف آن معطل مانده‌است.

4. مشکل بعدی در خصوص استثنا نکردن مشروح مذاکرات در خصوص احراز صلاحیت نامزدهای نمایندگی مجلس و ریاست جمهوری است. در بسیاری مواقع، شورای نگهبان در مورد احراز صلاحیت‌های نامزدهای انتخابات ریاست جمهوری و مجلس شورای اسلامی اسراری از زندگی خصوصی فرد را  بررسی می‌کند که حریم شخصی و خصوصی آن فرد است و شورای نگهبان تنها به آن دلیل که شخص کاندیدای ورود به عرصه اعتماد عمومی شده است، اجازه ورود به حریم خصوصی فرد را پیدا کرده‌است. بنابراین شفافیت و انتشار عمومی این بخش از مشروح مذاکرات شورای نگهبان به لحاظ شرعی ایراد دارد. برای جلوگیری از ایراد شورای نگهبان همان‌گونه که قبلا بیان شد می‌بایست مواد و تبصره‌های مختلفی به این طرح اضافه گردد.
5. نهایتا به‌نظر می‌رسد این طرح بیشتر به یک سیاست کلی شبیه هست تا یک پیش نویسی که قرار است به قانون تبدیل شود، چرا که قانون باید جزئیاتی داشته باشد، اقتضائات اجرا را برای هر نهاد در نظر بگیرد و در مورد آن موادی را به تصویب برساند، مسئولیت اجرا را در هر نهاد مشخص کند و علاوه بر زمان بندی منطقی، جرم انگاری صحیحی در مورد عدم اجرای آن در نظر گیرد. علاوه بر این‌ها آرائی که در آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی صراحتا به مخفی بودن آن‌ها تاکید شده است، در این متن مورد اشاره قرار نگرفته‌اند، بلکه هیچ امکانی برای مخفی کردن برخی آراء لحاظ نشده است. این آراء، ماهیتا جزو آراء حساسی هستند که می‌توانند به تشخیص نمایندگان مخفی بمانند.

نهایتا باید گفت، درصورت عدم اصلاح ایرادات فوق این طرح قطعا به تصویب نهایی نخواهد رسید.