تعارض منافع شهرداری تهران در شهرسازی شهر تهران

قصه چیست؟

در هفته‌ها و روزهای اخیر اخبار مربوط به املاک و مستغلات به دلایل مختلف بر سر زبان‌ها بوده است. ماجرای املاک بنیاد مستضعفان، سرنوشت تحقیق و تفحص ناکام از شهرداری تهران در سال ۹۵ و ادعای پرداخت رشوه ۶۵ میلیاردی و بازداشت یکی از نمایندگان سابق مجلس‌ در این رابطه، بخشی از خبرهای این روزها بوده است. پیش از این نیز ماجرای بازداشت اعضای شورای شهر و مسئولان شهرداری شهر اوشان، فشم و میگون منتشر شده بود. در این سال‌ها، بازداشت چنین ترکیبی از افراد به خبری عادی برای بسیاری از شهرهای کوچک و بزرگ کشور تبدیل شده است. همچنین مدت زمانی می‌گذرد از خبر دیگری که مربوط به تخلف در ساختمان وابسته به نهاد ریاست جمهوری در جماران می‌شد. از همه مهم‌تر در پرونده داغ روزهای ابتدایی تابستان امسال، یعنی دادگاه «طبری»، بخش مهمی از تخلفات،‌ رشوه‌ها و آنچه که دست‌به‌دست شده، ملک،‌ زمین، واحد مسکونی و ویلا در تهران، لواسانات، بابلسر و … است. این تنها قطره‌ای از آن چیزی است که در حوزه زمین، ملک و مستغلات رخ می‌دهد.

در این متن قصد داریم با توجه به اهمیت موضوع، به نقش کلیدی یکی از نهادهای  تصمیم‌گیر در این عرصه اشاره کنیم. کمیسیون ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری که به اختصار «کمیسیون ماده ۵» نامیده می‌شود، در بخشی از وظایف خود، درباره تغییر در ضوابط ساخت‌وساز، تغییر کاربری و سطح اشغال، افزایش تعداد طبقات و … تصمیم‌گیری می‌کند. آنچه بی‌اندازه اهمیت دارد، تبعات اقتصادی مصوبات کمیسیون ماده ۵ با توجه به وضعیت ملک و مسکن در کشور و به‌ویژه در شهر تهران است.

مقدمه

از تهران شروع کنیم. اصلی‌ترین سند بالادستی برای اداره و توسعه شهر، «طرح جامع شهر تهران»، در سال ۱۳۸۶ تهیه شده است. طرح جامع تهران برنامه بلندمدتی (افق طرح ۱۴۰۵) است که در آن چشم‌انداز و راهبردهای توسعه شهر مشخص شده است. لازم به ذکر است که مطابق با ضوابط طرح جامع، در سطح مناطق ۲۲گانه شهر تهران، طرح تفصیلی شهری تهیه می‌شود. همراه با طرح جامع، نقشه‌هایی منتشر می‌شود. یکی از این نقشه‌ها که در آن شهر تهران به رنگ‌های مختلفی درآمده، به نقشه پهنه‌بندی شهرت دارد.

در این نقشه، اراضی شهری به محدوده‌های به‌هم‌پیوسته‌ای تقسیم شده که دارای ویژگی‌های غالبا مشترکی است. هر یک از این محدوده‌ها، «پهنه» نامیده می‌شود. در پهنه‌ها، شیوه استفاده از اراضی، نوع کاربری، سطح اشغال (مساحتی از زمین که امکان ساخت در آن وجود دارد و به‌طور معمول ۶۰٪ مساحت زمین ساخته می‌شود) و تعداد طبقات، مهم‌ترین اطلاعاتی هستند که درج شده و توسط طرح جامع معلوم می‌شوند. پهنه‌ها در سطوح و دسته‌بندی‌های مختلفی تعریف شده‌اند. پهنه‌های کلان در شهر تهران به قرار زیر است:

هر یک از پهنه‌ها، زیرپهنه‌هایی دارد که از یک حرف و سه رقم تشکیل شده و مشخص می‌کند در پهنه مذکور، چه مقرراتی برای کاربری و ساخت‌وساز وجود دارد.

به‌عنوان مثال، زیرپهنه R131 نشان‌دهنده پهنه مسکونی با حداکثر ۶ طبقه است.

یا پهنه S12، محورها و گستره‌های تجاری، اداری و خدمات مانند خیابان انقلاب را مشخص می‌کند.

در سند طرح جامع شهر تهران، کل شهر براساس ۴ پهنه کلان، ۱۰ پهنه اصلی، ۲۵ پهنه و ۵۵ زیرپهنه تعیین تکلیف و ضوابط و مقررات مربوط به ساخت‌وساز و استفاده از زمین آن معلوم شده است. سند طرح جامع، به تایید و تصویب شورایعالی شهرسازی و معماری می‌رسد. شورایعالی، عالی‌ترین مقام قانون‌گذاری در حوزه شهرسازی و معماری کشور است که اعضای آن شامل ترکیبی از وزرا (یا نمایندگان آنها) و سازمان‌ها (نظیر محیط‌زیست، نظام مهندسی و …) است.

قانون تاسیس شورایعالی شهرسازی دو ماده بسیار مهم و معروف دارد. مطابق ماده ۵ این قانون، بررسی و تصویب «طرح‌های تفصیلی شهری» و تغییرات آنها در هر استان، برعهده یک شورای هشت نفره است که به کمیسیون ماده ۵ معروف است. جالب است بدانید مطابق آخرین اصلاحیه ماده ۵ قانون تاسیس شورایعالی در سال ۸۸، ترکیب این کمیسیون در تهران با دیگر شهرهای کشور فرق می‌کند.

در شهر تهران، شهردار تهران رئیس کمیسیون است و معاونان وزرای راه و شهرسازی، کشور، نیرو، جهاد کشاورزی، میراث فرهنگی و رییس سازمان محیط زیست و رئیس شورای اسلامی شهر(بدون حق رای) دیگر اعضا هستند. دبیرخانه این کمیسیون نیز در شهرداری تهران مستقر است. این در حالی است که در سایر استان‌های کشور این کمیسیون با  ریاست استاندار (در غیاب وی معاون عمرانی) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و میراث فرهنگی و همچنین رئیس شورای اسلامی شهر ذی‌ربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان(با تخصص معماری یا شهرسازی) بدون حق رای تشکیل می‌شود.

ماده ۷ این قانون نیز شهرداری‌ها را مکلف به اجرای مصوبات شورایعالی شهرسازی و معماری نموده است.

ماجرا جایی جذاب‌تر می‌شود که به این نکته توجه کنیم که شهردار تهران از طرفی مطابق با ماده ۷ مکلف به اجرای طرح جامعِ مصوب شورایعالی شهرسازی است و از طرف دیگر با توجه به ریاست بر کمیسیون ماده ۵، بازیگر اصلی در ایجاد تغییرات مد نظر در طرح تفصیلی (که ضوابط آن مطابق با طرح جامع تهیه شده)‌ به حساب می‌آید.

از طرف دیگر، بخش شایان توجهی (بیش از ۷۰ درصد)‌ از منابع درآمدی شهرداری از محل تغییر کاربری و فروش تراکم و به تعبیری قانون‌فروشی یا شهرفروشی حاصل می‌شود. این وابستگی به نحوی است که بسیاری فروش تراکم را همچون نفت برای شهرداری‌ها می‌دانند، راحت به دست می‌آید، زود نقد می‌شود، امکان حسابرسی دقیقی از آن وجود ندارد و از همه مهم‌تر مستقل از دولت و عموم شهروندان است و در نتیجه پاسخگویی به دنبال ندارد.

کمیسیون ماده ۵ یکی از بسترهای در ظاهر قانونی برای کسب درآمد شهرداری است. اما علاوه بر این آنهایی که بتوانند به اعضای کمیسیون دسترسی داشته باشند و پرونده خود را به آن برسانند، یک‌شبه از فرش به عرش خواهند رسید و عموما با گرفتن امضای اکثریت حاضر در جلسه، آورده اقتصادی سرسام‌آوری در انتظارشان خواهد بود. به‌عنوان مثال به این نمونه از مصوبات کمیسیون در سال ۹۱ توجه کنید:

شهرداری منطقه ۱ درخواست تغییر کاربری دو ویلای مسکونی در محدوده نیاوران که مطابق با پهنه‌بندی طرح در زیرپهنه R121^] قرار داشتند را می‌دهد. این زیرپهنه حکایت از کاربری مسکونی دارد و اینکه مالک نهایتا مجاز به ساخت ۴ طبقه است. مالک، درخواست تغییر کاربری از مسکونی به تجاری،‌اداری، هتل و مسکونی و احداث دو بنای ۵۲ طبقه و ۳۹ طبقه را می‌دهد. با توضیحاتی کمیسیون با احداث یک هتل ۳۵ طبقه و یک بنای مسکونی ۳۵ طبقه، با درخواست موافقت می‌کند. همین! لازم به ذکر است در داخل یکی از قطعات زمین مذکور، ویلایی قرار داشته که به لحاظ تاریخی ارزشمند بوده و در سال ۱۳۸۶ ثبت میراث ملی شده بوده است.

از اطلاعات منتشرشده موجود نمی‌توان فهمید که با چه سازوکاری درخواست‌ها بررسی می‌شود. مثال مذکور را مرور کنید؛ به هیچ عنوان نمی‌توان فهمید چرا در هر دو ملک با ۳۵ طبقه موافقت شده است، چرا کمتر یا بیشتر نه. به نظر می‌رسد درخواست‌ها مطابق با کرم و بخشش اعضای حاضر در جلسه تنظیم می‌شود و آنها نیز بر این اساس تصمیم می‌گیرند. هیچ توضیح اضافه‌تری وجود ندارد، اینکه چه کسانی با موضوع موافق بوده‌اند و چرا چنین نظری داشتند؟ به‌علاوه با توجه به درآمدهایی که چنین تصمیم‌هایی برای شهرداری دارد، مشخص نیست چه چیزی به‌صورت رسمی عاید این نهاد عمومی شده است. از طرفی با توجه به بازار ملک و مستغلات، عموم تصمیم‌های گرفته‌شده در این جلسات، نفع اقتصادی قابل توجهی برای متقاضیان داشته است. تبدیل باغ به برج مسکونی یا مجتمع تجاری در گران‌ترین مناطق شهر تهران، به زبان ساده‌تر یعنی ثروت‌آفرینی برای درخواست‌دهنده. سوال بعدی اینجا مطرح می‌شود که میان نفعی که مالک/ متقاضی برده است و عوارضی که در قالب‌های مختلف به شهرداری پرداخت کرده چه نسبتی وجود دارد؟ این وسط برنده کیست؟ منافع شهر و عموم شهروندان در این بین چگونه تضمین شده است؟ با گیر افتادن در ترافیک و آزار و اذیت از همسایگی با لوکس‌ترین و مدرن‌ترین مراکز خرید شهر تهران؟ با کاهش ارزش مسکونی املاکشان به دلیل مزاحمت‌های ناشی از ازدحام و شلوغی؟

قانون دسترسی آزاد به اطلاعات و لزوم انتشار مصوبات کمیسیون ماده ۵:

مصوبات کمیسیون ماده ۵ تنها به ما می‌گویند چه چیزی بوده، چه درخواستی آمده و اعضا چگونه به درخواست پاسخ داده‌اند. با این حال نقاط روشنی نیز وجود دارد. مطابق مصوبه شورایعالی شهرسازی و معماری، دبیرخانه‌های کمیسیون ماده ۵ شهرهای کشور، در راستای اجرای قانون دسترسی آزاد به اطلاعات (FOI)، باید دستور جلسات و مصوبات خود را به‌منظور اطلاع‌رسانی عموم ی، ایجاد زمینه ورود سازمان‌های غیردولتی و مردم‌نهاد به فرآیند بررسی و تصمیم‌گیری در مورد طرح‌های تفصیلی شهری، در رسانه‌های عمومی پرتیراژ محلی منتشر کنند.

اکنون دسترسی به مصوبات کمیسیون ماده ۵ در شهر تهران و دیگر شهرهای کشور وجود دارد. به نظر می‌رسد بانک ارزشمندی از اطلاعات در اختیار همگان قرار گرفته و کنکاش و بررسی و مرتب‌کردن آن می‌تواند یافته‌های ارزشمندی به وجود آورد.