بررسی قواعد معیوب حاکم بر نظام بودجه ریزی ایران

چکیده: در حالی دولت مدعی اصلاح ساختاری بودجه سال ۹۹ بنا بر توصیه مقام معظم رهبری شده است که بررسی­های کارشناسی نشان می­دهد این مهم همچنان تحقق نیافته است. برای اصلاح ساختاری باید اصول و قواعد معیوب بودجه­ریزی در ایران تغییر کند. عدم شفافیت در فرآیند بودجه­ریزی، مکانیسم تخصیص مجدد بودجه در دولت، تعارض منافع ملی و محلی نمایندگان مجلس، وابستگی بودجه به نفت و عدم وجود قوانین مناسب در حوزه مالیات از مهم ترین موانع تحقق اصلاحات ساختاری بودجه به شمار می­روند.

————————————————————————————

دولت ۱۷ آذرماه ۱۳۹۸ درحالی به ارائه لایحه بودجه ۹۹ به مجلس پرداخت که یکسال از دستور مقام معظم رهبری برای اصلاح ساختار بودجه گذشته است و باید شاهد اصلاحات ساختاری در آن بود. اصلاحاتی اساسی که از حرکت کشور حتی در صورت برطرف شدن تحریم ها به سمت خام فروشی مجدد نفت جلوگیری کند. تجربه سال های ۹۱ و ۹۲ و بازگشت مجدد به شرایط خام فروشی در آن سال­ها نشان داد که اگر این اصلاحات، ساختاری و منسجم نباشد، نمی­تواند مانع ضریب یافتن مجدد پول نفت در اقتصاد ایران شود.

محمدباقر نوبخت، رئیس سازمان برنامه و بودجه در تاریخ ۲۹ آبان امسال در نامه ای خطاب به رهبری با اشاره به تهیه و تدوین طرح اصلاح ساختاری بودجه در ۴ محور درآمدزایی پایدار، هزینه کرد کارا، ثبات سازی اقتصاد کلان و توسعه پایدار و اصلاحات نهادی، اجرای لایحه بودجه ۹۹ را زمینه ساز قطع وابستگی به نفت و تبدیل تهدیدهای ناشی از تحریم‌های ظالمانه به فرصت معرفی کرده است.

با بررسی دقیق لایحه بودجه و طرح به ظاهر اصلاحی ساختار بودجه در آن، سوالی به ذهن می­رسد که آیا واقعا اجرای لایحه بودجه۹۹ کشور را به سمت قطع وابستگی از نفت خواهد برد؟ آیا لایحه بودجه ۹۹ در مقایسه با لوایح سال های گذشته تغییر ساختاری داشته یا صرفاً اعداد و ارقام آن تغییر نموده است؟

اصلاح ساختاری بودجه یعنی چه؟

کارشناسان معتقدند برای اصلاح ساختاری بودجه نباید تنها به افزایش سهم درآمدهای مالیاتی و کاهش سهم درآمدهای حاصل از فروش نفت در بودجه عمومی دولت اکتفا کرد. در حقیقت زمانی ساختار بودجه اصلاح می­شود که قواعد معیوب حاکم بر آن تغییر کند. در این صورت حتی برطرف شدن شرایط تحریمی نیز وابستگی مجدد به درآمدهای نفتی را به دنبال نخواهد داشت.

برای اصلاح ساختار بودجه، باید قواعد حاکم بر آن تغییر کند نه ارقام پوشالی!

در نظام بودجه­ریزی ایران دو بازیگر اصلی وجود دارد؛ دولتمردان و نمایندگان مجلس. این بازیگران در چهارچوب خاصی با در نظر گرفتن انگیزه ها و اهداف خود به پیشبرد بودجه از مرحله طراحی و تدوین تا تصویب آن در مجلس می­پردازند. در این فرآیند باید اصول و قواعد معیوب را شناسایی کرده و برای اصلاح آن برنامه‌ریزی نمود. بررسی‌های کارشناسی نشان می­دهد که برخی از این قواعد معیوب عبارتند از:

1. عدم شفافیت در فرآیند بودجه­ریزی

یکی از مهمترین اقدامات پیش­گیرانه برای مقابله با فساد در بودجه­­ریزی، تقویت شفافیت در فرآیند آن است. نبود شفافیت در فرآیند طراحی، اجرا و نظارت بر دولت از طرفی صلاحیت اختیاری دولت را در اجرا افزایش میدهد و از طرف دیگر امکان تحقق مفاسد اقتصادی را تشدید می کند. این مفاسد بیشتر از نوع اختلاس یا فیش­های حقوقی سرسام آور از محل شرکت های دولتی است.

عدم شفافیت در بودجه شرکت‌های دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها نیز از جمله نکات مهمی است که همواره از آن غفلت شده است. در حالی که بیش از ۷۰ درصد بودجه متعلق به شرکت‌های مذکور است ولی از دید مردم و نمایندگان آنها پنهان است.

محمدرضا پورابراهیمی، عضو کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی در برنامه­ای تلوزیونی با تاکید بر اهمیت شفافیت عملکرد شرکت های دولتی، اشاره داشت:« اکنون یکی از اشکالات اساسی بررسی بودجه های سنواتی، وارد نشدن جدی مجلس به ریز اقلام درآمدی و هزینه مجموعه شرکت ها و بانک های بخش دولتی است.» بنابراین میتوان گفت این پدیده حاکی از وجود منافع دولت در طراحی بودجۀ نظارت­ناپذیر­ است.

2. تعارض منافع ملی و محلی نمایندگان مجلس

بیشتر نمایندگان مجلس در فرآیند بودجه­ریزی، منافع حوزۀ انتخابیه و رانت های حزبی و گروهی خود را بر منافع عمومی ترجیح می­دهند. در چنین شرایطی بازخواست دولت توسط مجلس به­دلیل تهیه لایحه­ای بدون اعمال تغییرات ساختاری عملاً امری بسیار دشوار به نظر می­رسد. بیشتر نمایندگان، خود را در جایگاه حقیقی مجلس و نمایندگی نمی­بینند و تنها به دنبال اختصاص بودجه و طرح­های عمرانی به مناطق تحت نمایندگی خود می باشند. به عبارتی تعارض منافع ملی و محلی، مانعی جدی برای مطالبه گری نمایندگان مجلس از دولتمردان برای اصلاح ساختاری بودجه است.

3. مکانیسم تخصیص مجدد بودجه، ابزاری قدرتمند در دستان سازمان برنامه

در بسیاری از مواقع درآمدهای دولت از میزانی که در لایحه پیش بینی شده است کمتر محقق می­شود. بنابراین دولت مجبور است تا هزینه­کرد خود را متناسب با درآمدهای واقعی تعدیل کند. تشخیص این امر با سازمان برنامه و بودجه می­باشد. به عبارت دیگر قدرت بودجه­ریزی و تخصیص مجدد از مجلس گرفته شده و به این سازمان واگذار شده است. وجود چنین مکانیسمی در نظام بودجه ایران، قاعده معیوبی است که امکان ورود مجلس و نظارت بر آن را از بین برده است.

4. وابستگی منابع عمومی بودجه دولت به درآمدهای نفتی

وابستگی بودجه ایران به درآمدهای نفتی سابقه ای بیش از چند دهه دارد.  این وابستگی به تدریج و با افزایش قیمت نفت و در پی آن افزایش درآمدهای ایران بیشتر شد. نفتی شدن بودجه باعث شد دولت به مالیات­دهندگان و نمایندگان آن­ها در مجلس پاسخگویی جدی نداشته باشد. این امر در عمل فساد سیاسی را در فرآیند بودجه­ریزی تشدید کرد و به قدرتمند شدن گروه های ذی­نفوذ منجر شد. از طرف دیگر آسیب پذیری اقتصاد ایران را در مقابله با تحریم­ها به دنبال داشت. این امر درحالیست که بودجه ریزی باید با ملاحظۀ محدودیت ها و برای ناکارآمد کردن آن ها، برنامه ریزی شود. در واقع، بودجه ریزی در وضعیت دفاع اقتصادی باید ناظر به تهدیدهای اقتصادی باشد و موانع مربوط را برای کم اثر و بی اثر کردن تهدیدها از بین ببرد.

با در نظر گرفتن درآمدهای نفتی حاصل از فروش روزانه و برداشت تقریباً ۳۰ هزار میلیارد تومان از صندوق توسعه ملی باید گفت که سهم نفت در بودجه امسال بیش از ۱۶ درصد است که حاکی از غیر واقعی بودن ادعای دولت مبنی بر کاهش وابستگی بودجه ۹۹ به نفت است.

5. عدم توجه به پایه های مالیاتی جدید در کنار معافیت های مالیاتی نامناسب

متاسفانه در چندسال اخیر علی رغم وجود اجماع کارشناسی در ارتباط با راهکارهای افزایش درآمد مالیاتی، اراده جدی از جانب دولت و مجلس برای اصلاح قوانین این حوزه به چشم نمی­خورد. کاهش برخی از معافیت­های مالیاتی نابجا و افزایش پایه های مالیاتی مرسوم در دنیا مانند مالیات بر مجموع درآمد خانوار، مالیات بر عایدی سرمایه و… تنها گوشه­ای از سیاست های پیشنهادی برای اصلاح در این حوزه است که مورد غفلت است و تا زمانی که قواعد و قوانین معیوب بر حوزه مالیات کشور حاکم باشد، امکان استقلال بودجه از نفت وجود ندارد.

باید توجه داشت در پیش نویس بودجه امسال، برخی از معافیت های مالیاتی توسط کارشناسان سازمان برنامه و بودجه حذف شده بود که این پیشنهاد در چهارچوب غیرشفاف توسط هیات دولت رد شد.

در انتها می­توان گفت یکی از مهمترین مسائل در نظام بودجه ریزی ایران، قواعد معیوبی است که بر آن حاکم است و تنها در صورت وجود اراده جدی از سوی دولتمردان و نمایندگان مجلس میتوان امید به اصلاح داشت. در غیر این صورت هرگونه تغییر در ارقام به نحوی بازی با اعداد است نه تغییر ساختاری. با توجه به عدم شفافیت بودجه شرکت های دولتی و پیش بینی حجم بسیار بالای فروش دارایی­های دولت، فساد، جزء جدایی ناپذیر این لایحه خواهد بود و به اذعان کارشناسان وجود کسری بودجه ۱۰۰ هزار میلیاردی در این لایحه، حرکت چرخ معیشت مردم را کندتر خواهد کرد.